De provincie: bestuur tussen servet en tafellaken

04 maart 2023Leestijd: 3 minuten
Een verkiezingsbord voor de Provinciale Staten in Bilthoven, Utrecht. Foto: Gerard Til/HH/ANP

Elke vier jaar leggen de Provinciale Statenverkiezingen een oud ongemak in het staatsrecht bloot. Bijna de helft van de kiezers blijft thuis – en wie wel stemt, doet dat meestal met het oog op de Eerste Kamer. Wat stellen die provincies nou precies voor? En waarom hebben ze zoveel te zeggen en toch zo weinig democratische relevantie? Dat is alleen te begrijpen met kennis van de eeuwenlange voorgeschiedenis.

Toen Nederland een eenheidsstaat werd – vanaf 1795 als de Bataafse Republiek of Gemenebest en vanaf 1814 als het (Verenigd) Koninkrijk der Nederlanden – werden de provincies gekortwiekt en gekneveld. In de Republiek (1588-1795) waren die gewesten juist een bron voor interne strijd en ongelijkheid. Dit speelde vooral rond het dominante Holland, dat rond 1800 meermaals werd opgedeeld en in 1840 werd opgesplitst in een noordelijke en een zuidelijke provincie.

De wil om de macht van de provincies te beteugelen, staat ook aan de oorsprong van de grondwettelijke plicht van de Staten-Generaal om ‘zonder last en ruggespraak’ (sinds 1983 alleen: ‘zonder last’) te stemmen. Een volksvertegenwoordiger mag zich niet laten omkopen en chanteren, en zich ook niet laten dwingen door zijn partij (‘last’). Zonder ‘ruggespraak’ betekende dat een politicus ook niet geacht werd namens zijn gewest te spreken, zoals in de oude Staten-Generaal van de Republiek wel vaak het geval was.

Nederland moest één en ondeelbaar zijn, vonden de Bataafse machthebbers en daarna koning Willem I. Te sterke provinciale loyaliteit was een bedreiging van die eenheid en moest dus de kop worden ingedrukt.

Enkel in het kiesstelsel werd nog enige suggestie van provinciale identiteit getolereerd. De leden van de Provinciale Staten mochten aanvankelijk de Tweede Kamer samenstellen, terwijl de regering de Eerste Kamer benoemde.

Bestuurlijke tussenverdieping

Nadat Johan Rudolf Thorbecke in 1848 de Grondwet vernieuwde, werd de Tweede Kamer direct verkozen volgens een districtenstelsel en kreeg de senaat vorm via de provincie. In het Huis van Thorbecke werd de provincie een tussenverdieping, ingeklemd tussen de gemeenten en het Rijk.

Wel een tussenverdieping met bestuurlijke relevantie. Toen er nog geen telefoonverbindingen en geen auto’s waren, was het provinciebestuur – de Commissaris van de Koning, de gedeputeerden en, als volksvertegenwoordiging, de Provinciale Staten – een belangrijk knooppunt voor communicatie en coördinatie tussen Rijksoverheid en het lokale bestuur. Denk aan grote infrastructuurprojecten als kanalen en snelwegen en aan de industrie, maar ook aan de controle op gemeentebesturen.

De inhoud op deze pagina wordt momenteel geblokkeerd om jouw cookie-keuzes te respecteren. Klik hier om jouw cookie-voorkeuren aan te passen en de inhoud te bekijken.
Je kan jouw keuzes op elk moment wijzigen door onderaan de site op "Cookie-instellingen" te klikken."

In de twintigste eeuw groeide de verzorgingsstaat en dijden de overheidstaken uit, maar hierbij zijn de provincies regelmatig overgeslagen. Behalve de opcenten op de motorrijtuigenbelasting is er eigenlijk geen provinciale belastingheffing. De twaalf provinciebegrotingen kwamen samen in 2021 op 8 miljard euro uit. Ter vergelijking: de uitgaven van de Rijksoverheid bedroegen dat jaar 345,8 miljard.

Zwakke democratische legitimiteit

Anders dan in bijvoorbeeld Friesland, Limburg en Zeeland, gaat het achterblijven van het bestuurlijk belang van de provincies in de Randstad gepaard met een zwakke provinciale identiteit. Daarom is vaak geopperd om deze bestuurslaag te verdelen in vijf ‘superprovincies’, (zoals Ronald Plasterk als PvdA-minister van Binnenlandse Zaken wilde) of zelfs af te schaffen. Zulke ambities klinken amper nog.

Door de stikstofkwestie, de woningnood en de energietransitie staat de provincie weer volop in de schijnwerpers. Maar met een niet-verkozen Commissaris (alleen geselecteerd en voorgedragen door de Staten), voor burgers nauwelijks zichtbare en toegankelijke gedeputeerden en een volksvertegenwoordiging met als bekendste taak het kiezen van de Eerste Kamer, lijdt de provincie aan een chronisch zwakke democratische legitimiteit.

Tussen servet en tafellaken

Deze provincie mocht na 1795, in de eenheidsstaat Nederland, nooit meer een tafellaken worden. Maar ze bleef te groot en te belangrijk voor de rol van servet. En dus zal het oude ongemak blijven opspelen. Eens in de vier jaar, althans.

Ingelogde abonnees van EWmagazine kunnen reageren
Bij het plaatsen van een reactie geldt een aantal voorwaarden. Klik hier voor de voorwaarden.

Reacties die anoniem worden geplaatst of met een overduidelijke schuilnaam zullen door de moderator worden verwijderd, evenals reacties die niets met het onderwerp van het artikel te maken hebben. Dit geldt evenzeer voor racistische of antisemitische reacties. De moderator handelt in opdracht van de hoofdredacteur.