Als Den Haag echt meer ‘tegenmacht’ wil, is een nieuwe bestuurscultuur niet genoeg. Om de cultuur van de politiek daadwerkelijk te veranderen, zal ook iets aan de structuur moeten worden gedaan, betoogt politicoloog en jurist Jip Stam in een artikel voor EW Podium.
Vorige maand presenteerde minister-president Mark Rutte (VVD) een aantal ‘radicale ideeën’ voor de hervorming van onze bestuurscultuur, die naar aanleiding van de affaire-Omtzigt onder een vergrootglas is komen te liggen. Omdat velen Rutte daarvoor verantwoordelijk houden, waren alle oren gespitst toen hij zijn vernieuwingsagenda bij Nieuwsuur ontvouwde. Deze rode loper ten spijt, behelzen zijn plannen niets nieuws. Het regeerakkoord moet korter, er moet minder coalitieoverleg plaatsvinden en het debat moet terug naar de Tweede Kamer.
Jip Stam (1993) is politicoloog en jurist en werkt als docent en onderzoeker aan de Universiteit Leiden.
Dit is een artikel voor EW Podium. Daarop publiceert de redactie van EW elke week meerdere artikelen van jonge schrijvers, die vanuit hun eigen onderzoek, expertise of werkervaring willen bijdragen aan het publieke debat.
Stuk voor stuk wensen die al decennia rondzingen in Den Haag, maar waarvan telkens maar niets terechtkomt. Een belangrijke oorzaak van dit falen is dat het debat over ‘macht en tegenmacht’ zich te veel concentreert op de politieke cultuur en de persoon Mark Rutte, waardoor dieperliggende oorzaken uit het oog verloren raken. Eén van die oorzaken is gelegen in ons kiesstelsel, oftewel de structuur van de politiek.
Nederlandse politiek tussen monisme en dualisme
Kiesstelsels drukken een belangrijk stempel op de politieke cultuur van een land, bijvoorbeeld als het gaat om de verhouding tussen regering en parlement. Zo draagt een districtenstelsel naar Brits voorbeeld bij aan de vorming van twee grote partijen, waarvan er één soms jarenlang een absolute meerderheid in het parlement geniet. Monisme, oftewel de intensieve samenwerking tussen een vaste parlementaire meerderheid en het kabinet, is in zo’n systeem heel gebruikelijk. Daartegenover staat het presidentiële systeem, waarbij de politieke machtsstrijd niet alleen tussen twee of meer partijen, maar ook tussen de president en het parlement plaatsvindt. De monistische tendens van de partijenstrijd wordt zodoende gecompenseerd door een (opgelegde) dualistische structuur, zoals in de Verenigde Staten.
Het Nederlandse stelsel is een tussenvorm, waarbij het dualisme de formele, grondwettelijke blauwdruk van het politieke systeem is, maar er in de praktijk vooral sprake is van monisme. Dit wordt in de eerste plaats veroorzaakt doordat het kabinet zijn democratische mandaat niet zelfstandig verwerft – zoals in een presidentieel systeem – maar ontleent aan de parlementaire meerderheid, vergelijkbaar met de situatie in Engeland. Kabinetten zijn derhalve voor hun voortbestaan afhankelijk van het vertrouwen van de volksvertegenwoordiging. Ontvalt hun dit vertrouwen, dan moet het kabinet – of individuele leden – per direct ontslag nemen.
Het verschil tussen Grondwet en praktijk
Ik hoor u denken: ‘Maar die vertrouwensregel is toch juist een uitdrukking van dualisme? Van een regering die regeert en een parlement dat controleert?’ Grondwettelijk gezien is die gedachte helemaal juist, maar in de praktijk liggen de verhoudingen toch anders. Omdat ministers voor het behoud van hun positie niet deels (zoals in een presidentieel systeem) maar volledig van de parlementaire meerderheid afhankelijk zijn, hebben zij een extra sterk belang om deze meerderheid permanent voor zich te winnen. De vuistdikke coalitieakkoorden die voorafgaand aan elke regeerperiode worden gesloten tussen de coalitiefracties in de Tweede Kamer dienen voornamelijk dit doel. In tegenspraak met het grondwettelijke voorschrift ‘de leden stemmen zonder last’ (artikel 67 lid 3), bindt de meerderheid van de Tweede Kamer zich dus aan allerlei afspraken in coalitieverband, waardoor de tegenmacht die het dualisme veronderstelt, logischerwijze wordt gefrustreerd.
Lees ook op EW Podium: Ziektepreventie leidt nog niet tot betere zelfzorg
In een districtenstelsel wordt dit effect nog enigszins opgevangen door de regionale spreiding van het kiezersmandaat van de afgevaardigden, maar in het Nederlandse stelsel van evenredige vertegenwoordiging is van dergelijk tegenwicht nauwelijks sprake. Doordat de Kieswet Nederland beschouwt als één groot kiesdistrict, kunnen de kieslijsten in heel Nederland telkens door een betrekkelijk kleine groep partijbonzen worden samengesteld. Daarover mogen de leden van politieke partijen formeel nog wel meebeslissen, maar ook deze tegenmacht is in de praktijk veelal zwak. Partijen zijn intern vaak zeer verdeeld en dat maakt het lastig een eendrachtig front te vormen tegen het partijbestuur. Laatstgenoemde geniet dan ook praktisch het monopolie op de kandidatenselectie.
Partijen willen geen politici, maar loyale dienaren
Dit alleenrecht wenden partijelites vervolgens aan om een schare aan loyale mensen af te vaardigen en kritische stemmen, die het slagvaardige en geruisloze optreden van de partij of coalitie in de weg kunnen staan, uit het parlement te weren. Voor zittende Kamerleden geldt dat ze vooral gedisciplineerd moeten worden. Een latente werkelijkheid die dankzij de aantekeningen van de verkenners en de onlangs openbaar gemaakte notulen van de ministerraad plotseling is blootgelegd. Kamerleden die behoren tot de coalitie, zo valt daaruit op te maken, mogen zich niet kritischer opstellen dan oppositieleden. En wanneer ze dat toch doen moeten ze worden ‘gesensibiliseerd of een ‘functie elders’ aangeboden krijgen.
Dat volksvertegenwoordigers op deze manier worden gereduceerd tot dienaren van (ongekozen) ministers is natuurlijk de wereld op zijn kop. En naast een flagrante schending van de Grondwet is het een belediging van de kiezer. Dat er nu stemmen opgaan om het doorgeslagen monisme een halt toe te roepen, is dan ook grote winst. Maar om werkelijk iets aan deze bedorven cultuur te veranderen, zal ook kritisch moeten worden gekeken naar de structuur die haar stimuleert en in stand houdt: het stelsel van evenredige vertegenwoordiging.
Twee aanpassingen aan de politieke structuur
Het stelsel hoeft op zich niet in de prullenbak, maar moet op ten minste twee punten worden aangepast. In de eerste plaats zou de drempel die kandidaten lager op de kieslijst moeten behalen om met voorkeurstemmen (alsnog) te worden gekozen, fors omlaag moeten. Op dit moment bedraagt deze ‘voorkeursdrempel’ ruim 17.000 stemmen; een aantal dat voor veel kandidaten te hoog is gegrepen en kiezers demotiveert om op een lager geplaatste kandidaat te stemmen. Door deze drempel te halveren naar ongeveer 8.500 maken kritische, maar populaire kandidaten meer kans om te worden gekozen en wordt de vrije concurrentie binnen partijen gestimuleerd.
Lees ook op EW Podium: Oorzaken bestuurscrisis gaan dieper dan we beseffen
Ten tweede zou er meer nadruk moeten komen op regionale spreiding door – naar Deens voorbeeld – tweederde van de Kamerleden te verkiezen op regionale basis en de rest via de bestaande methode. Nederland is dan niet langer één kiesdistrict met één kieslijst, maar zal tevens bestaan uit bijvoorbeeld twintig regionale districten die elk vijf zetels moeten vullen. Dit maakt het moeilijker voor partijen om de selectie van kandidaten te domineren en creëert een prikkel om meer rekening te houden met de hun (representatieve) kwaliteiten.
Het beoogde effect van deze voorstellen is enerzijds het versterken van het kiezersmandaat van parlementariërs, wat hun representatieve integriteit bevordert, en anderzijds het versterken van hun machtspositie ten opzichte van politieke partijen. Hierdoor ontstaat meer ruimte voor parlementaire controle, oftewel tegenmacht en dualisme. Wat hieraan tevens kan bijdragen, is de formatie van minderheidskabinetten, het volgende idee dat we bij de Denen kunnen afkijken.
Wat radicale plannen betreft, had de redactie van Nieuwsuur dus beter de Deense premier kunnen uitnodigen dan onze verstokte Mark Rutte…
Wil jij een reactie geven op dit artikel? Discussieer mee! Stuur een reactie van minimaal 200 woorden naar [email protected]. Inhoudelijke reacties die voldoen aan de algemene fatsoensnormen worden geplaatst onder dit bericht. Zie voorwaarden.