The Biden Administration’s incompatible views on multilateralism

02 februari 2023Leestijd: 12 minuten
Ursula von der Leyen en Joe Biden. Foto: ANP

Major trade restrictions toward China and investment in green industry development. President Joe Biden believes he is taking great measures to combat climate change. Yet European countries complain, seeing it as protectionist measures at Europe’s expense. Biden’s attempts to accommodate Europe are contradictory, writes Roberta N. Haar.

Read the Dutch translation of this article below

Roberta N. Haar is Professor of Foreign Policy Analysis and Transatlantic Relations at the University of Maastricht and the University College Maastricht.

It is certainly interesting and somewhat bemusing to witness the shift in Dutch public opinion towards the Joe Biden administration over the course of November to early January. Views swung from overt signs of relief that Republicans did not realize a significant red wave in the midterms to frustration that Biden had pulled the rug out of his promised “we’re back” multilateral foreign policy when it comes to free trade. I have two truths for my Dutch audience, one you will find a little comforting and the other a little frustrating.

Unharmonious Industrial policy

First, transatlantic relations have been here before, trade across the Atlantic has always come with its own set of tensions and disharmony. Second, today’s U.S. trade policy is primarily driven by domestic interests to blunt the appeal of populism in America’s left-behind places—those places hit hardest by globalization. And, Biden and Senator Joe Manchin of West Virginia, the key architect of much of the controversial parts of the current policy, want to boost domestic industries in those places where they were once vibrant.

The prime culprit of European and Dutch angst is the Inflation Reduction Act (IRA), which includes $369 billion in measures to combat climate change. However, because these measures are also designed to boost U.S. economic growth, they specify that green subsidies go only to made-in-America products, in particular electric cars.

Since the auto industry is one in which Europe (distinctly Germany) holds a trade surplus (an aspect that Donald J. Trump hates), providing economic incentives for multinational automakers to start building more electric cars inside the U.S over importing them feels protectionist to European allies. A point made to Manchin by German Chancellor Olaf Scholz at the World Economic Forum in Davos recently. Manchin’s response was to google “tariff cost on autos in Germany.” A Deutsche Welle article provided Manchin’s answer to Scholz that current U.S. tariffs on European auto imports are at 2.5%, while the European Union levies 10% on American cars sent to Europe.

Engineering a comparative advantage

Even if Biden tells French President Emmanuel Macron that he wants to make concessions to Europeans—to make “tweaks” to the massive IRA bill to help European countries—Biden will find it difficult for two reasons. The first has to do with Trump’s remaking of the Republican Party to appeal to America’s industrial heartlands. The Democratic Party’s goals to recapture it, means that Biden will not be able to fine-tune the IRA in ways that placate Europeans. Plus, Biden and the Democrats want to win in 2024. To do that, they must rebuild the Blue Wall that Hillary saw crumble in 2016—the  IRA, the CHIPS and Science Act and the Infrastructure Investment and Jobs Act (IIJA), are all tied to future Democratic Party success.

This legislation is also driven by a desire to impede China’s economic rise by boosting America’s industrial and manufacturing power (especially in the tech and renewable energy industries).  This second reason why Biden will not be able to tweak legislation to give more favorable treatment to Europeans, is supported by both Republicans and Democrats, who agree that a harder push against Chia is needed.

Moreover, when the Republicans won their thin majority in the House of Congress last November, the possibility that Biden could amend the biggest offending part of the IRA (the local provisions element that gives favorable treatment to Mexico and Canada but not the EU), became impossible. In fact, passing any legislation is now highly unlikely.

Whether efforts to jumpstart a green industry in the U.S. is protectionist according to World Trade Organization (WTO) rules is not for me to say. However, I can predict that the IRA’s sister bill, the CHIPS and Science Act, is likely to be a bigger bugbear for the Netherlands.

The Dutch company ASML has an outsized role in the global semiconductor supply chain. Since 2019, America has convinced ASML (and Tokyo Electron, which is based in Japan) to restrict sales of advanced chip manufacturing equipment to China. Thus, bigger problems lie ahead because the CHIPS Act delivered on Biden’s promises to stimulate the supply side of the semiconductor industry within America while expecting allies to help impede the supply chain outside of America. How long are allies going to deny themselves income and growth while the U.S. subsidizes its way to becoming a more agile competitor?

Competitive Cooperation

The current disagreement over trade had me reflecting on the whole postwar frenemy- differing-economic-interests of transatlantic relations. I regularly give lectures on the foundation of postwar Transatlantic relations that attempt to shed light on the multi-institutional transatlantic system that supports the most important economic relationship in the world. The part of the lecture that covers economic relations is entitled Competitive Cooperation, to capture the fact that the U.S. has been a key partner and leader but also a potential rival with Europe in world economic politics.

Not only have the EU and the U.S. taken each other to the (WTO) 38 times, but European economic integration is partly driven by attempts to adopt collective positions to resist U.S. pressure on a number of economic fronts. For example, in the 1970s economic integration was one response to the Nixon administration’s suspending the convertibility of the dollar. In the 1980s, European Economic Community member states formulated the Single European Act (SEA) and the Single European Market in response Reaganomics, which included massive tax cuts for rich Americans alongside supply side and trickle-down economics.

Today’s current bout of anxiety across the Atlantic had me thinking that the potential for miscommunication is ever present and ever undermining the dialogue between allies.  While Europeans complain that they did not know the full ramifications of legislation that was being hammered out for over a year in the halls of Congress, Americans complain that Europeans have been asking for the U.S. to address climate change and then do not like their efforts to meet those expectations.

Are we in for a Subsidy Arms Race?

The melding of U.S. foreign interests with goals to reinvigorate domestic infrastructure as well as the electoral goals of the Democratic party, mean that Europeans will lose their argument about America forgetting that it is a free trade country. Hoping that the U.S. would tweak domestic policy to support allies is based on the notion that Biden wanted to fulfill his own stated belief in multilateralism. That Biden believed in a rules-based global system backed by institutions like the WTO and that in such a system allies mattered.

Since Biden’s government is instead putting its faith in engineering comparative advantage and revitalizing its industrial heartland through massive subsidies, we may instead be in for a subsidy arms race—a fate made more likely with the announcement this week of the Green Deal Industrial Plan (GDIP). The Biden administration’s balancing of a number of centrifugal forces—of bringing multilateralism ‘back,’ of blunting China’s rise, and of reinvigorating American industrial power has all the potential to backfire and misfire.

What the EU might do in response to these rather incompatible views on multilateralism is ripe for research. In fact, the EU Commission and the United Kingdom has this summer awarded a research consortium, which I put together, €3 million to do just that over the next four years. The REMIT research group will unpack the what and the who of the current volatile geopolitical environment, with the aim to add to the conversation and even develop policy recommendations that will give Europe a remit to reignite multilateralism with its allies, in particular the United States.  Stay tuned!

Nederlandse vertaling:

Grote handelsbeperkingen richting China en investeringen in de ontwikkeling van een groene industrie. President Joe Biden vindt dat hij grote maatregelen neemt die klimaatverandering tegengaan. Toch klagen Europese landen, die zien het als protectionistische maatregelen ten koste van Europa. Biden’s pogingen om Europa tegemoet te komen zijn tegenstrijdig, schrijft Roberta N. Haar.

Roberta N. Haar is hoogleraar Foreign Policy Analysis en Transatlantic Relations aan de Universiteit Maastricht en het University College Maastricht.

Lees de Engelse vertaling van dit artikel hier

Het is zeker interessant en enigszins verbijsterend om getuige te zijn van de verschuiving in de Nederlandse publieke opinie over de regering Joe Biden in de loop van november tot begin januari. De meningen varieerden van openlijke tekenen van opluchting dat de Republikeinen geen significante rode golf in de midterms hadden gerealiseerd, tot frustratie dat Biden het kleed van zijn beloofde “we zijn terug” multilaterale buitenlandbeleid had getrokken, als het gaat om vrijhandel. Ik heb twee waarheden voor mijn Nederlandse publiek, de ene een beetje geruststellend en de andere een beetje frustrerend.

Disharmonisch industrieel beleid

Ten eerste zijn de trans-Atlantische betrekkingen er al eerder geweest; handel over de Atlantische Oceaan heeft altijd spanningen en disharmonie gekend. Het huidige handelsbeleid van de VS wordt, ten tweede, vooral gedreven door binnenlandse belangen om de aantrekkingskracht van het populisme in Amerika’s achtergebleven plaatsen af te stompen.

Plaatsen die het hardst door de globalisering worden getroffen. Samen met senator Joe Manchin van West Virginia, de belangrijkste architect van veel van de controversiële onderdelen van het huidige beleid, wil Biden binnenlandse industrieën stimuleren op die plaatsen waar ze ooit levendig waren.

De voornaamste trigger van Europese en Nederlandse angst is de Inflation Reduction Act (IRA), die 369 miljard dollar aan maatregelen bevat om klimaatverandering tegen te gaan. Omdat deze maatregelen echter ook bedoeld zijn om de economische groei in de VS te stimuleren, wordt bepaald dat groene subsidies uitsluitend naar producten van Amerikaanse komaf gaan, met name elektrische auto’s.

Europese auto-industrie heeft een groot handelsoverschot

Aangezien de Europese auto-industrie een handelsoverschot heeft, voelt het geven economische stimulansen aan multinationale autofabrikanten om meer elektrische auto’s in de VS te gaan bouwen in plaats van ze te importeren, protectionistisch voor Europese bondgenoten.

Dat de sector een handelsoverschot heeft, met name in Duitsland, is tot grote ergernis van Donald J. Trump. Dat punt legde Duitse bondskanselier Olaf Scholz onlangs aan Manchin voor op het World Economic Forum dat plaatsvond in Davos. Zijn reactie was om de ‘tariefkosten op auto’s in Duitsland’ te googelen.  Een artikel van Deutsche Welle gaf Manchin als antwoord dat de huidige Amerikaanse tarieven op Europese auto-importen 2,5% bedragen, terwijl de Europese Unie 10% heft op Amerikaanse auto’s die naar Europa worden gestuurd.

Techniek van een comparatief voordeel

Zelfs áls Biden de Franse president Emmanuel Macron op de hoogte brengt van zijn plan om concessies te doen aan de Europeanen; om ‘tweaks’ te maken aan de enorme IRA-wet om de Europese landen te helpen, zal Biden het er om twee redenen moeilijk mee hebben. Allereerst heeft dat te maken met Trump’s herziende focus van de Republikeinse Partij om juist de industriële kern van Amerika aan te trekken.

De doelstellingen van de Democratische Partij om deze te heroveren, hebben als gevolg dat Biden niet in staat zal zijn om de IRA af te stemmen op manieren die Europeanen gunstig zullen treffen. Bovendien, willen Biden en de Democraten winnen in 2024. Daarvoor zullen ze de blauwe muur die Hillary in 2016 zag afbrokkelen, opnieuw moeten opbouwen. De IRA, de CHIPS and Science Act en de Infrastructure Investment and Jobs Act (IIJA) gaan allen gepaard met toekomstig succes van de Democratische partij.

Deze wetgeving wordt tevens gedreven door de wens om de economische opkomst van China te belemmeren door de industriële en productiekracht van Amerika te stimuleren, met name in de tech- en duurzame energiesector.  Deze tweede reden waarom Biden de wetgeving niet zal kunnen aanpassen om de Europeanen een voorkeursbehandeling te geven, wordt gesteund door zowel Republikeinen als Democraten, die het erover eens zijn dat een grotere weerstand tegen China nodig is.

Nederland moet zich vooral zorgen maken over ASML

Bovendien werd, toen de Republikeinen afgelopen november hun nipte meerderheid in het Huis van het Congres behaalden, de mogelijkheid dat Biden het grootste niet coöperatieve deel van de IRA zou kunnen wijzigen onmogelijk. Dat betreft namelijk het onderdeel lokale bepalingen dat Mexico en Canada, maar niet de EU, een gunstige behandeling geeft. In feite is het nu hoogst onwaarschijnlijk dat de wetgeving wordt aangenomen.

Of inspanningen om een groene industrie in de VS op te starten protectionistisch zijn volgens de regels van de Wereldhandelsorganisatie (WTO), durf ik niet te zeggen. Wat ik wel kan voorspellen is dat het andere voorstel van de IRA, de CHIPS and Science Act, waarschijnlijk een grotere zorg voor Nederland zal zijn. Het Nederlandse bedrijf ASML heeft een buitenmaatse rol in de wereldwijde keten van semiconductoren.

Sinds 2019 heeft Amerika ASML en het in Japan gevestigde Tokyo Electron ervan overtuigd de verkoop van geavanceerde apparatuur voor chipfabricage aan China te beperken. Er liggen dus grotere problemen in het verschiet omdat de CHIPS Act de beloften van Biden om het aanbod van de halfgeleiderindustrie binnen Amerika te stimuleren, heeft waargemaakt. Van bondgenoten wordt echter verwacht dat zij de aanbodketen buiten Amerika helpen belemmeren. Hoe lang gaan bondgenoten accepteren dat hen inkomsten en groei wordt ontzegd, terwijl de VS zich een weg naar een meer wendbare concurrent subsidiëren?

Concurrerende samenwerking tussen Europa en de Verenigde Staten

De huidige onenigheid over de handel zette mij aan het denken over de hele naoorlogse vete van verschillende economische belangen in de trans-Atlantische betrekkingen. Ik geef regelmatig lezingen over het fundament van de naoorlogse trans-Atlantische betrekkingen waarin ik een licht probeer te werpen op het multi-institutionele trans-Atlantische systeem dat de belangrijkste economische relatie ter wereld ondersteunt. Het deel van de lezing dat betrekking heeft op de economische betrekkingen heet Competitive Cooperation, om aan te geven dat de VS een belangrijke partner en leider, maar ook een potentiële rivaal van Europa is geweest op het vlak van de economische wereldpolitiek.

Niet alleen hebben de EU en de VS elkaar 38 keer voor de (WTO) gedaagd, maar de Europese economische integratie is deels gestimuleerd door pogingen om een collectief front te vormen, om zo de druk van de VS op een aantal economische fronten te weerstaan. Zo was economische integratie in de jaren zeventig een reactie op de opschorting van de convertibiliteit van de dollar door de regering-Nixon.

In de jaren tachtig formuleerden de lidstaten van de Europese Economische Gemeenschap de Europese Akte en de Europese interne markt als reactie op Reaganomics. Dat had voor rijke Amerikanen massale belastingverlagingen als gevolg, als onderdeel van de trickle-down economics.

De huidige vlaag van ongerustheid over de Atlantische Oceaan deed me denken dat het miscommunicatie altijd op de loer ligt en de dialoog tussen bondgenoten constant ondermijnt.  Europeanen klagen dat zij niet op de hoogte waren van alle gevolgen van de wetgeving die meer dan een jaar lang in de zalen van het Congres werd uitgevaardigd. Maar ondertussen klagen de Amerikanen dat de Europeanen de VS hebben gevraagd om de klimaatverandering aan te pakken en vervolgens niet tevreden zijn met hun inspanningen om aan die verwachtingen te voldoen.

Krijgen we een wapenwedloop van subsidies?

Het samengaan van de buitenlandse belangen van de VS met doelstellingen om de binnenlandse infrastructuur nieuw leven in te blazen en de electorale doelstellingen van de Democratische partij, betekent dat de Europeanen hun argument zullen verliezen dat Amerika vergeet dat het een vrijhandelsland is.

De hoop dat de VS hun binnenlands beleid zouden aanpassen om bondgenoten te steunen, is gebaseerd op het idee dat Biden zijn eigen verklaarde geloof in multilateralisme wilde waarmaken: het idee dat Biden geloofde in een op regels gebaseerd mondiaal systeem, ondersteund door instellingen als de WTO, en dat in zo’n systeem bondgenoten ertoe deden.

Aangezien de regering van Biden niet haar vertrouwen stelt in het ontwikkelen van comparatief voordeel en het nieuw leven inblazen van haar industriële kern door middel van massale subsidies, kunnen we in plaats daarvan een wapenwedloop van subsidies tegemoetzien. Het streven van Biden’s regering om een aantal middelpuntvliedende krachten met elkaar in evenwicht te brengen – het multilateralisme “terugbrengen”, de opkomst van China “afremmen” en de Amerikaanse industriële macht nieuw leven inblazen – kan dus een averechts effect hebben.

Wat de EU zou kunnen doen in antwoord op deze nogal onverenigbare opvattingen over multilateralisme, is rijp voor onderzoek. De Commissie van de EU en het Verenigd Koninkrijk hebben deze zomer een door mij opgerichte onderzoeksgroep 3 miljoen euro toegekend om dat de komende vier jaar te doen.

De REMIT-onderzoeksgroep zal het wat en wie van het huidige onstabiele geopolitieke klimaat onderzoeken, met als doel een bijdrage te leveren aan het gesprek en zelfs beleidsaanbevelingen te ontwikkelen die Europa de opdracht geven het multilateralisme met zijn bondgenoten, met name de Verenigde Staten, nieuw leven in te blazen.  Blijf luisteren!