Het Gerechtshof in Den Haag heeft onlangs voor een grote verrassing gezorgd, schrijft Thijs Udo. Namelijk door de rijksoverheid de opdracht te geven om per 2020 (ten opzichte van 1990) de uitstoot van broeikasgassen met minimaal 25 procent te reduceren. De stichting Urgenda eiste dit.
Deze bijdrage is ingezonden door Thijs Udo,
bestuursrechtjurist, ondernemer, oud-Tweede Kamerlid voor de VVD, voormalig Provinciale Statenlid Zuid-Holland, oud-wethouder gemeente Katwijk, annex regiobestuurder Holland Rijnland.
Ingezonden opinieartikelen worden geselecteerd door de redactie, maar vertegenwoordigen niet noodzakelijkerwijs het standpunt van Elsevier Weekblad.
Of het Gerechtshof Den Haag op de stoel van de politiek is gaan zitten, wil ik hierbij bezien. Heeft het de grens van zijn bevoegdheden overschreden? Het is een actuele vraag, omdat de staat zeer recent in cassatie is gegaan bij de Hoge Raad. Veegt het Hof hier de vloer aan met de zogenoemde trias politica[i], de scheiding der machten waarin de staatsinstellingen zijn opgedeeld in drie organen die elkaars functioneren bewaken: de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht? De Nederlandse staat heeft betoogd dat er niet mag worden getornd aan dit systeem. ‘Het is de democratisch verkozen overheid die de beleidskeuzes mag maken over begrotingsposten als onderwijs, zorg, infrastructuur, defensie enzovoorts.’ Dus niet de rechter. Of hebben deze rechters een politieke carrière gemist?
Wat speelde in deze zaak?
Een eventuele rechterlijke tussenkomst wil ik op voorhand niet uitsluiten, maar het is vraag of de rechter hier wel zo ver mocht gaan. De vraag is hoe en in welke mate rechterlijke beleidsinstructies in ons modern constitutioneel recht kunnen en mogen worden geïntegreerd. Hiernaast heb ik de indruk dat de landsadvocaten wel iets meer aan motivatie in hun verdediging zouden kunnen doen.
Lees ook het commentaar van Rob Ramaker: Vonnis in zaak Urgenda verhoogt spanningen in coalitie
In deze Urgenda-uitspraak stelt het Hof dat de staat te weinig doet om een gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen en te weinig doet om de achterstand in CO2-reductie in te halen. Volgens het Gerechtshof is wereldwijd bekend en bewezen dat er een ramp dreigt nu de CO2-uitstoot zulke uitzonderlijke vormen aanneemt. Het memoreert alle klimaatconferenties en legt de uitspraken van de internationale klimaatbureaus, de Verenigde Naties, de Europese Unie en ‘Parijs’ op zijn eigen wijze uit.
In zijn overwegingen komt het Hof tot de uitleg dat het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) rechtstreekse werking heeft (terecht overigens) en dat de staat op grond van artikel 2 EVRM de positieve verplichting heeft om het leven van burgers binnen zijn jurisdictie te beschermen en dat artikel 8 EVRM de verplichting schept om het recht op woning en privéleven te beschermen. Het Hof stelt dat ‘wanneer de overheid weet dat er sprake is van een reëel en onmiddellijk dreigend gevaar, de staat preventieve maatregelen moet nemen om de aantasting zoveel mogelijk te voorkomen’. Hierbij komt het Hof tot het oordeel dat moet worden onderzocht of de staat onrechtmatig handelt jegens Urgenda door de klimaatgevaren van onder meer CO2-uitstoot niet ten minste met 25 procent te reduceren per 2020.
Hof wijst op zorgplicht van de staat
De staat heeft aangevoerd dat er meerdere emissiereductiepaden zijn waarlangs zijn doelstellingen kunnen worden gerealiseerd. Het Hof wil hier niet aan en stelt dat de mogelijkheid om in toekomst met bepaalde technieken CO2 uit de atmosfeer te verwijderen, zeer onzeker is en een laag realiteitsgehalte heeft. ‘Bij de beoordeling of de staat aan zijn zorgplicht heeft voldaan, zal het Hof tot uitgangspunt nemen dat voor het verwezenlijken van de 2 gradendoelstelling (Conferentie Parijs) een emissiereductie van 25-40 procent in 2020 noodzakelijk is.’
Hierna haast het Hof zich om de internationale milieuconferenties van Bali, Cancun, Durban, Doha en Warschau te memoreren om te bevestigen dat deze reductie van CO2 minimaal noodzakelijk is om gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen. Dit dan terwijl een rechtstreekse werking van rechtsnormen hier ontbreekt.
Verder gaat het Hof rustig door het politieke pad op: de argumenten van de staat omtrent mitigatie-strategieën, wetenschappelijke twijfels over oorzaken, adaptatie, verplaatsing bedrijfsproductie en concurrentienadelen voor het Nederlandse bedrijfsleven ‘tellen niet’.
En de zeer ambitieuze klimaatdoelstellingen van de staat voor 2030 (notabene 49 procent reductie!) en 2050 (95 procent) zijn voor het Hof ook niet echt een argument. Nee, juist reden voor een extra standje, omdat je dan nu veel meer ‘zou moeten doen’ naar 2020 toe. ‘De korte periode naar 2020 toe, mag en zal ook geen rol spelen.’
Hof geeft staat een bevel
Ook stelt het Hof dat het in dit geding gaat om een vordering tot het geven van een bevel. ‘Voor het geven van een bevel is voldoende dat er een reële dreiging is van gevaar waartegen maatregelen moeten worden getroffen.’ En voor het Hof is ook duidelijk dat van een ‘bevel tot wetgeving’ geen sprake is. De staat zou onvoldoende hebben gemotiveerd waarom uitvoering van het opgelegde bevel slechts mogelijk is door het tot stand brengen van formele of materiële wetgeving. De staat zou de volledige vrijheid houden om te bepalen op welke wijze hij aan het gevorderde bevel uitvoering geeft.
Hier gaat het Hof echt te ver! Rechters mogen voor wat betreft overheidsbeleid aangeven wat onrechtmatig (ex negativo) is, uiteraard, maar voor wat betreft het maken van echte beleidskeuzes is het natuurlijk handjes af. Zeker als er meerdere beleidsopties voorhanden zijn en als de doelstelling ‘in de tijd’ kan worden ingelopen.
Natuurlijk zijn er wereldwijd veel milieuproblemen waarvoor realistische, betaalbare en behapbare maatregelen moeten worden genomen. Maar de rechters spielerei in dit arrest doorboort het democratische beginsel, dat beleid in een democratie toch primair politiek moet worden gestuurd en rechters nu eenmaal benoemde en derhalve niet specifiek democratisch gelegitimeerde functionarissen zijn.
Het is bijna een 1 aprilgrap om binnen een termijn van één à twee jaar gigantische maatregelen te eisen (sluiting kolencentrales?). Maatregelen die de Nederlandse burger goud geld kosten en bovendien bepaalde (minder bedeelde) groepen in de samenleving onevenredig hard kunnen treffen. Ja, en zijn linkse partijen dan nog zo juichend? Bovendien zullen de Nederlandse klimaatmaatregelen het wereldprobleem niet oplossen.
Conclusie
Het geding heeft uiteraard nog meer inhoudelijke punten, maar daar ga ik u niet verder mee vermoeien. Welke voorzet gaat de Hoge Raad geven aan de wetgever om de grenzen voor rechters duidelijk te maken? Terughoudendheid bij rechterlijke uitspraken wordt door het Hof liever niet meer in de mond genomen.
Was het Hof hier aan het prijsschieten? De regering doet gewoon wat ‘zij als Gerechtshof’ wenst, toch? De rechter mag natuurlijk nooit politiek bedrijven door beleid of wetgeving te bevelen. Niet echt om te lachen natuurlijk. Terwijl het kabinet in cassatie is gegaan, zal een vernietiging van deze uitspraak wenselijk zijn. Laten we het hopen en anders is de precedentwerking onvoorspelbaar groot. En hoe gaat het dan met de rechtsstaat?
Noten
[i] De trias politica is bedacht door de filosoof Montesquieu (1689-1775). Hij stond voor de vrijheid van burgers en wilde misbruik door personen of organisaties tegengaan.
Van groot belang is dat de staatsinstellingen parlement, regering en rechterlijke macht een zelfstandige en onafhankelijke positie ten opzichte van elkaar innemen. Dit betekent onder meer dat hiërarchische relaties op grond waarvan de ene staatsinstelling van de andere instructies of bevelen ontvangt en verantwoording schuldig is, ontbreken. Zie ‘Het Nederlandse Parlement’ van P.P.T. Bovend’ Eert en H.R.B.M Kummeling
Ik erken dat rechters in toenemende mate voor wat betreft overheidsbeleid indringender optreden. Logisch, we leven in 2018. Maar de vraag is hoe dit rechterlijk optreden aan grenzen kan worden gebonden. Wellicht geeft de Hoge Raad hierbij een voorzet aan de wetgever. En diezelfde wetgever zal dan ook in het geweer moeten komen om de marges voor de rechterlijke macht aan te geven.