Het politieke primaat in het wetgevingsproces ligt bij de Tweede Kamer, de Eerste Kamer heeft vooral de taak om te kijken naar de kwaliteit van de wetgeving. De Eerste Kamer is nodig en essentieel in het wetgevingsproces. Maar een wijziging in het parlementaire stelsel is onafwendbaar. Want het tweekamerstelsel kan veel effectiever, stelt Thijs Udo.
Deze bijdrage is ingezonden door Thijs Udo, bestuursrechtjurist, ondernemer, oud-Tweede-Kamerlid voor de VVD, voormalig Provinciale Statenlid Zuid-Holland, oud-wethouder gemeente Katwijk, annex regiobestuurder Holland Rijnland.
Ingezonden opinieartikelen worden geselecteerd door de redactie, maar vertegenwoordigen niet noodzakelijkerwijs het standpunt van Elsevier Weekblad.
Op 20 maart 2019 zijn de verkiezingen voor de Provinciale Staten. Sinds 1848 wordt de Eerste Kamer getrapt via de Provinciale Staten gekozen. De Eerste Kamer is samen met de Tweede Kamer wetgever. De Eerste Kamer heeft minder bevoegdheden dan de Tweede Kamer, zij mag wetsvoorstellen alleen aannemen of verwerpen, dan wel vragen om een novelle (een wijzigingsvoorstel dat ter goedkeuring naar de Tweede Kamer gaat).
Het politieke primaat in het wetgevingsproces ligt bij de Tweede Kamer, de Senaat heeft vooral de taak om te kijken naar de kwaliteit van de wetgeving. Zij moet voorstellen toetsen op rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.
Effectiviteit Eerste Kamer laat te wensen over
Essentieel is nu welke problemen zich voordoen bij het effectief functioneren van de Eerste Kamer in relatie tot de Tweede Kamer. Een belangrijk feit is dat Kamerleden de toenemende politisering als een probleem zien, volgens een enquête (R.B. Andeweg, 2017) onder leden van de Eerste en Tweede Kamer.
Onder politieke druk wordt de Eerste Kamer vaak gedwongen om akkoord te gaan met wetsvoorstellen terwijl zij absoluut bezwaren heeft, blijkt uit het parlementsonderzoek. Zelden (een tot twee keer per jaar) wordt een wetsvoorstel afgestemd. Terecht stelt de Staatscommissie parlementair stelsel dat de invloed van de Eerste Kamer op vorm en inhoud van wetgeving klein is. Formeel kan zij wetsvoorstellen alleen goed- of afkeuren en dat wordt weer als te zwaar beschouwd.
Toch probeert de Eerste Kamer haar invloed te versterken langs ‘informele’ weg. Voorbeelden zijn het wapen van de novelle of toezeggingen door een kabinet dat de voorliggende wet ‘anders zal worden geïnterpreteerd, of dat een deel zal worden weggelaten’. Maar dit blijft klein bier.
Wat gaan de verkiezingen in 2019 betekenen voor de Eerste Kamer?
De grote vraag op korte termijn is wat de verkiezingen in maart 2019 gaan betekenen voor de samenstelling van de Eerste Kamer. De kiezer is steeds minder trouw aan één enkele politieke partij, analyseert hoogleraar politicologie Tom van der Meer. En dus heeft de Eerste Kamer steeds vaker een andere politieke samenstelling dan de Tweede. Coalities kunnen dan niet meer de volle vier regeringsjaren rekenen op een meerderheid in beide Kamers der Staten Generaal. De Senaat vervult uiteindelijk een echt politieke rol. Een rol die de verhoudingen tussen beide Kamers vaak ‘uiteenrijt’.
De Staatscommissie parlementair stelsel (Tussenstand 2018) denkt nu na over de rolverdeling tussen de Tweede en Eerste Kamer. Het gaat dan onder meer over vormgeving, dialoog en verkiezingswijze van het tweekamerstelsel. Uitgangspunt is het streven naar evenwicht in het politieke systeem. Dit alles ook met het oog op de toegevoegde waarde van de Eerste Kamer.
Ja, zeer terecht, zeg ik dan. Hoe dan verder, want het Regeerakkoord van het kabinet-Rutte III is ambitieus en bevat vele belangwekkende wijzigingsonderdelen met betrekking tot veiligheid, lastenverlichting, klimaat, energie, migratie, arbeidsmarkt, economie, pensioenen, wonen, onderwijs, ouderenzorg, gezondheidszorg, enzovoort. En de maatschappij schreeuwt om verandering, knopen doorhakken en politieke keuzes die onze welvaart en ons welzijn moeten opstuwen in de vaart der volkeren.
Hoe dan ook, de Eerste Kamer is nodig en essentieel in het wetgevingsproces. En een zekere wijziging in het parlementaire stelsel is onafwendbaar. Want het tweekamerstelsel kan veel effectiever.
Voorbeelden uit het buitenland
Er zijn in het buitenland nogal wat voorbeelden die inspireren tot goede oplossingen met betrekking tot de wetgeving. Een mogelijke wijziging is de volgende. Wanneer de Eerste Kamer het niet eens is met een wetsvoorstel, kan er een conciliatiecommissie worden ingesteld. Een commissie waarin de leden van beide Kamers worden benoemd.
De Eerste Kamer zendt het wetsvoorstel eventueel naar deze commissie. Die bespreekt de bezwaren van de Eerste Kamer en stelt een compromis tussen beide Kamers voor. Zo kunnen de zaken in relatief korte tijd worden opgelost. Een langdurige onzekerheid en getalm tussen de twee Kamers zijn we kwijt. En er is draagvlak. Leve de snelheid!
De ‘staatscommissie-Remkes’ (naar voorzitter Johan Remkes) spreekt ook over de optie van invoering van een echt terugzendrecht. Uit een Parlementsonderzoek van 2017 bleek dat veel Kamerleden hier wel voor voelen. De Bijzondere Commissie Vraagpunten van de Tweede Kamer stelde hierbij voor om de Eerste Kamer de bevoegdheid te geven om een wetsvoorstel terug te sturen, waarna de Tweede Kamer het laatste woord zou krijgen. Kan ook natuurlijk, maar ik blijf een voorkeur houden voor de optie van een conciliatiecommissie. Mede met het oog op snelheid in de procedures.
Handhaaf indirecte verkiezing
Bij dit onderdeel inzake de Eerste Kamer zou ik zeggen: handhaaf de indirecte verkiezing via de Provinciale Staten, terwijl het primaat blijft liggen bij de Tweede Kamer. Een verkiezing via gemeenteraden lijkt mij erg ingewikkeld en niet te overzien. Een directe verkiezing van de Senaat op dezelfde dag met de Tweede Kamer is ook risicovol, omdat we dan de Senaat als overbodig kunnen gaan beschouwen.
Wel zal er een regionale component bij de verkiezing moeten worden ingebracht, want alle regio’s verdienen een zekere afvaardiging. Te veel Kamerleden komen uit het Westen en dit is niet wenselijk meer. Kennelijk kijken politieke partijen onvoldoende naar de regio’s waar kandidaten vandaan komen en dat is zonder meer verwerpelijk.
Grondwetsherzieningsprocedure moet eenvoudiger
De Grondwet wijzigen in Nederland, ja dat is heel moeilijk. De beide Kamers moeten een wijziging goedkeuren. In tweede lezing moeten de beide Kamers nogmaals instemmen, maar dan met een meerderheid van tweederde. En dat is te zwaar. Het duurt te lang en nieuwe politieke ontwikkelingen komen zo niet op tijd uit de verf.
En dan is het logisch om een ‘verenigde vergadering’ te beleggen in de tweede lezing van de Grondwetswijziging. De tweederde meerderheid kan in het kader van de zorgvuldigheid in stand blijven. Hierbij heeft de Tweede Kamer dan ook weer haar stemrecht.
Wijzigingen nodig voor langere termijn
Terug naar de korte termijn en de verkiezingen in maart 2019. De vraag is wat de politieke verhoudingen doen: gaan die aanzienlijk schuiven of niet, blijft de Eerste Kamer straks meer behoudend een chambre de réflexion of gaat zij straks politiek handelen als een wolf in schaapskleren? Met andere woorden, hoeveel zweet krijgt Rutte III dan in zijn handen? En hoe is zijn relatie met de oppositie?
Duidelijk is dat voor de langere termijn het tweekamerstelsel wijzigingen nodig heeft om de effectiviteit te verbeteren. De Staten-Generaal zal zo beter bestuurbaar kunnen worden gemaakt. Na het eindadvies van de staatscommissie zal het kabinet samen met de Staten-Generaal voor moeilijke keuzes staan. Het blijft spannend.