De Tweede Kamer heeft zich ontwikkeld als controleparlement in plaats van (mede)wetgever. Hoog tijd om dat te veranderen, meent Thijs Udo. Hij bepleit in dit ingezonden artikel voor een culturele renovatie van de Tweede Kamer.
Deze bijdrage is ingezonden door Thijs Udo,
bestuursrechtjurist, ondernemer, oud-Tweede-Kamerlid voor de VVD, voormalig Provinciale Statenlid Zuid-Holland, oud-wethouder gemeente Katwijk, annex regiobestuurder Holland Rijnland.
Ingezonden opinieartikelen worden geselecteerd door de redactie, maar vertegenwoordigen niet noodzakelijkerwijs het standpunt van Elsevier Weekblad.
De Tweede Kamer is in Nederland het staatsapparaat dat de belangrijkste bevoegdheden heeft op het gebied van wetgeving en controle op het regeringsbeleid. Het vaststellen van wetten is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van regering en Staten-Generaal (art. 81 Grondwet).
In het algemeen heeft de Tweede Kamer in Nederland een groot aanzien bij burgers, zeker in relatie tot overige Europese landen. De Eurobarometer van november 2017 meldt een gemiddeld vertrouwen in het parlement van 35 procent, terwijl dat bij in Nederland 67 procent is. Zowaar een mooie score.
Tweede Kamer komt weinig toe aan zijn wetgevende taakuitoefening
Maar … al jaren constateren deskundigen binnen en buiten de politiek, een grote onevenwichtigheid in de uitoefening van de wetgevende en controlerende functie van de Kamer. De Tweede Kamer komt weinig toe aan zijn wetgevende taakuitoefening. En dat is slecht voor de democratie. Dit schaadt het vertrouwen bij de burger in de politiek.
Het politieke primaat in het wetgevingsproces ligt bij de Tweede Kamer, de Eerste Kamer heeft vooral de taak om te kijken naar de kwaliteit van de wetgeving. De Eerste Kamer is nodig en essentieel in het wetgevingsproces. Maar een wijziging in het parlementaire stelsel is onafwendbaar. Want het tweekamerstelsel kan veel effectiever, stelde Thijs Udo in een eerder artikel.
De Staatscommissie Parlementair Stelsel onder leiding van Johan Remkes (Tussenstand 2018)[i] constateert dat de Kamer als zelfstandig instituut aan waarde heeft verloren. ‘Zij is vooral bezig met het volgen, controleren en zo mogelijk bijsturen van de regering.’ Oud-Tweede Kamervoorzitter Frans Weisglas maakte een inschatting waarbij vijfmaal zoveel uren – plenair en in commissieverband – werden besteed aan controle als aan wetgeving. De staatsrechtgeleerden Bovend’ Eert en Kummeling vinden dat de wetgevende taakuitoefening van de Tweede Kamer een rechtstreekse plicht is[ii]. Duidelijk is dat de Kamer zich steeds weer moet afvragen of die een wetsvoorstel wel voor eigen rekening wil nemen. Dit in plaats van een ‘blinde’ navolging van het dichtgetimmerde Regeerakkoord.
Cultuuromslag noodzakelijk
Nodig is nu een cultuuromslag in de Tweede Kamer zelf. Er wordt door de Kamer excessief gebruikgemaakt van de parlementaire controlebevoegdheden als moties en schriftelijke vragen, en de werkwijze is veelal gericht op spoeddebatten en incidentenpolitiek. Teveel wordt de Kamer gegijzeld door de regeringsbureaucratie die de agenda wil bepalen. In het kader van een noodzakelijke verandering in werkwijze, zijn er meerdere oplossingsrichtingen om in elk geval de wetgevende verantwoordelijkheid goed op te pakken. Als de Kamer zelf maatschappelijke uitdagingen analyseert en omzet in beleid en wetgeving, ja dan is die nog beter in staat het algemeen belang optimaal te dienen. Maar hier zal de organisatie op aangepast en uitgebreid moeten worden.
Maar vooreerst is het nodig dat Kamerleden meer ervaring krijgen. Het Kamerlidmaatschap is een fulltimebaan geworden, maar is slechts een fase in een carrière. En dat is buitengewoon zorgelijk.
Kamerervaring en leeftijd zijn gedaald
Zo was in 1959 de gemiddelde Kamerervaring 7,3 jaren, heden anno 2018 is deze gedaald naar ongeveer 4 jaren! Omdat de Kamer zo langzamerhand een duiventil is geworden, is er ook geen collectief of institutioneel geheugen meer. Dit is juist en vooral nodig om tegengas te geven tegen diezelfde regeringsbureaucratie, waarbij lang zittende Haagse ambtenaren het voor het zeggen hebben. De lange adem die nodig is voor het wetgevingsproces benadrukt extra de nadelen. De gemiddelde leeftijd van de Kamerleden is de laatste jaren ook gedaald. En die verjonging heeft verder een vermindering in maatschappelijke ervaring gebracht. En gezag kan zich bij een kort Kamerlidmaatschap niet meer echt ontwikkelen.
Politieke partijen zullen in eerste instantie hiervoor oog moeten krijgen. Het omgooien van kieslijsten is geen oplossing na een eerdere verkiezingsnederlaag. De kiezer is nu eenmaal de baas en wil inspanningen zien bij beleid (gelukkig maar). Ook leiden de ontzuiling, de deconfessionalisering en mondialisering tot een sterk fluctuerend kiesgedrag. De wereld verandert vliegensvlug…
De relatie van ervaren Tweede Kamerleden en het laten slagen van de cultuuromslag van het instituut Tweede Kamer is eenvoudig te maken: alleen echte parlementaire ervaring kan deze inzetten, bewaken en tot een succes maken.
Pak de kerntaak van (mede)wetgever weer op!
Het instituut Tweede Kamer heeft de laatste jaren meerdere malen geprobeerd zijn positie in de zelfstandige wetgevende taak te versterken (lees: in meerdere zelfreflecties). Helaas is de praktijk weerbarstig, het resultaat is te mager gebleven. Wel heeft het presidium naar aanleiding van een aantal zelfreflecties de werkwijze ter discussie gesteld. Hierbij stond verbetering van kerntaken, controle en medewetgeving voorop. Maar uiteindelijk heeft het Nederlandse parlement zich als een controleparlement ontwikkeld, volgens de toonaangevende hoogleraren Kummeling en Bovend’ Eert.
De kerntaak (mede)wetgeving zal daadwerkelijk moeten worden opgepakt en dit vindt de Kamer zelf gelukkig ook. Nu nog even de uitvoering…
Het vertrouwen van burgers in het gekozen parlement hangt mede samen met het eigenstandig vaststellen van wetten. Dit kan alleen worden gerealiseerd met een aanzienlijke uitbreiding van de ambtelijke ondersteuning van de commissies van de Tweede Kamer. Ervaring in het Amerikaanse Congres kan hier als voorbeeld dienen. Ook zal de instelling van een aparte commissie voor de wetgeving een belangrijke bijdrage kunnen leveren.
Hoorzittingen, parlementaire enquêtes en -onderzoeken
De afzonderlijke commissies van de Tweede Kamer zullen een belangrijke ‘expertise’ moeten optuigen om meer tegenwicht te bieden aan de departementale bureaucratie in ‘het Haagse’. Verder zijn hoorzittingen, parlementaire enquêtes en -onderzoeken een goede manier om de cultuuromslag vorm te geven. En een betere samenwerking met instituten als de Algemene Rekenkamer, universiteiten, planbureaus, Raad van State en WRR is onontbeerlijk. In commissieverband is het ook logisch de uitvoerbaarheid van wetten structureel te onderzoeken.
H.D. Tjeenk Willink heeft hierover een belangwekkend paper bij de kabinetsformatie van 2017 geschreven. Mijns inziens kan een Kamercommissie dit ook delegeren naar onderzoeksinstituten.
En het is goed dat ook de Staatscommissie Parlementair Stelsel onderzoekt welke verbeteringen er mogelijk zijn, bijvoorbeeld bij de vernieuwing bij de begrotingsonderzoeken en op het terrein informatievoorziening voor en door de Tweede Kamer zelf. Het is altijd goed als de kiezer zelf kan zien/controleren waarmee Kamerleden bezig zijn en welke resultaten er worden geboekt of juist niet. Voorbeelden van landen waar dit goed functioneert, zijn het Verenigd Koninkrijk en Duitsland.
Politieke debat in Kamercommissies
Het politieke debat zal zich voor een groot deel kunnen afspelen in de commissies van de Tweede Kamer. Zoals bij de meeste westerse parlementen zal bij wetgeving en beleid dan de nadruk liggen op beraadslaging en besluitvorming in de commissie. Het plenaire debat is er dan nog voor het definitieve politieke oordeel. Het politieke debat in de Tweede Kamer zal zo veel levendiger worden. Kamerfracties die hun eigen voorstellen verdedigen – binnen de commissie – zorgen voor nog meer reuring.
Van groot belang is ook dat regeerakkoorden minder uitgebreid worden. Te uitgebreide regeerakkoorden lopen vaak achter de feiten aan en leggen te veel beleid vast, waardoor het politieke debat deels wordt stukgeslagen. Hier ligt uiteraard een zware verantwoordelijkheid bij formerende politieke partijen tijdens een kabinetsformatie.
Wij gaan idealiter naar een meer dualistisch politiek systeem waarbij de Staten-Generaal en de regering twee zelfstandige en afzonderlijke staatsmachten zijn (checks and balances). Tweede Kamer en regering hebben zo een eigen verantwoordelijkheid voor wetgeving en beleid. Het monisme zal in deze cultuuromslag plaats maken voor meer dualisme. Dit kwam ook naar voren in een rapport (2007-2009) inzake zelfreflectie van de Tweede Kamer tot uiting, waarbij de Kamer ook zelf de wens uitte voor meer dualisme: de Tweede Kamer mag bij het sluiten van een regeerakkoord eigenlijk nooit met gebonden handen achterblijven.
Tweede Kamer moet effectieve volksvertegenwoordiging zijn
Waar het mij om gaat, is dat de Tweede Kamer een effectieve volksvertegenwoordiging is, waarbij de kiezer een nog hoger rapportcijfer gaat geven. Hierbij zullen Kamerleden voor meerdere jaren/termijnen de kans moeten krijgen zich te manifesteren.
Vanaf 2020 staat de totale renovatie van het Binnenhof op het programma, maar de culturele renovatie zal veel belangrijker zijn. De Tweede Kamer mag bij (mede)wetgeving en beleid nooit de tweede viool spelen. De Kamer ‘verdient het laatste woord’ in alle opzichten en zal dus zijn kansen moeten ‘grijpen’, anders verdwijnt onze democratische stem te veel in de ton van de departementsbureaucratie.
Noten
[i] Staatscommissie Parlementair Stelsel, Tussenstand 2018
[ii] P.P.T. Bovend ’Eert en H.R.B.M. Kummeling in ”Het Nederlandse Parlement”, 12e druk 2017