Vage declaratieregels beangstigen bestuurders. ‘Voor je het weet ben je aangeschoten wild.’ Hoogleraar Elzinga bepleit terugkeer wettelijke regels.
Bestuurders en declareren. Alleen al die woordcombinatie wekt ergernis. Media berichten aan de lopende band over burgemeesters, wethouders of gedeputeerden die in opspraak zijn geraakt om een bonnetje. Soms ook terwijl later alles in de haak blijkt.
Wat is het geval? Door de onduidelijke declaratieregels missen bestuurders houvast. Ze sneuvelen al dan niet terecht. Hoogleraar staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen Douwe Jan Elzinga (64) spreekt zelfs van ‘bestuurlijke angst’. Hij bepleit terugkeer van wettelijke integriteitsregels. ‘We hebben van het hele integriteitsgebouw een rotzooi gemaakt.’
Berichten over snoepreisjes, peperdure diners en oneigenlijk gebruik van de dienstauto wekken volgens Elzinga de indruk van moreel verval. Wie in de pers onterecht van declaratiemisbruik wordt beschuldigd, vecht vaak jaren voor eerherstel – als dat al mogelijk is. Het roept de vraag op in hoeverre bestuurders nog declareren.
Misbruik
Elsevier maakte een rondgang langs de ministeries, provinciebesturen en 25 grootste gemeenten. Hoe wordt daar omgegaan met declareren? In zijn monumentale werkkamer op het Haarlemse stadhuis kan burgemeester Bernt Schneiders (PvdA, 56) zich wel iets bij de kwestie voorstellen.
Hij herinnert zich een rit van Haarlem naar Den Haag, waar hij een afspraak had. De chauffeur vroeg zich af of hij tijdens het wachten in Rotterdam mocht lunchen. ‘Dat bleek niet te mogen, een visje halen in Scheveningen kon nog net. Elke kilometer wordt door de belastinginspecteur geteld.’
Volgens Schneiders is zo’n strenge benadering van de regels soms weliswaar lastig, maar terecht. ‘Misbruik schaadt het aanzien van ons vak en je voorkomt gedoe door als bestuurder niet de randen op te zoeken van wat mogelijk is.’ Zelf zegt de burgemeester – die zich omschrijft als ‘ontzettend saaie calvinist’ – ‘hooguit een paar honderd euro per jaar’ te declareren.
Om elke schijn van misbruik te voorkomen, maken steeds meer bestuurders hun declaraties openbaar. Declaraties van ministers en staatssecretarissen worden maandelijks op de websites van hun departement gepubliceerd.
Voor premier Mark Rutte (VVD, 48) reden om maar helemaal niet te declareren. ‘Als wij samen zouden gaan eten, zakelijk, dan declareer ik dat niet,’ zei Rutte in februari in de talkshow van Eva Jinek. ‘Omdat het niemand aangaat wat wij precies eten,’ voegde hij eraan toe.
Minister van Sociale Zaken Lodewijk Asscher (PvdA, 40) zegt ‘niet te declareren, omdat mijn salaris en onkostenvergoeding in voldoende mate toereikend zijn’.
Transparantie
Ook in de provincies en gemeenten hebben de bestuurders zo hun gedachten over declareren. Transparantie lijkt het devies. Het college van Leeuwarden zet jaarlijks per bestuurder de declaraties op de gemeentelijke website. Provincie Gelderland publiceert sinds 1 mei alle declaraties van de medewerkers op haar site. Gelderland heeft voor de reguliere publicatie ervan zelfs een bedrijf ingehuurd: Declaree uit Rotterdam.
Schneiders vindt de roep om meer openheid terecht, maar plaatst een kanttekening. ‘Soms worden declaraties die aan alle regels voldoen, toch aangegrepen om mensen in diskrediet te brengen.’ Zo krijgen burgemeesters die voor hun aanstelling moeten verhuizen een vergoeding voor herinrichtingskosten. ‘Er komen dan openbare discussies over de vraag of de gordijnen of vloerbedekking niet goedkoper hadden gekund.’
Burgemeester en wethouders van Zwolle herkennen zich daarin en zijn terughoudend met declareren. Ze zijn kritisch op de Integriteitsnota, de basis voor de declaratieregels. ‘Die gaat meestal uit van zwart-witsituaties, terwijl in de praktijk vaak meer nuances spelen.’ Een openbaar declaratieregister maakt het volgens de Zwolse bestuurders onmogelijk om declaraties genuanceerd te verantwoorden. ‘Dat kan leiden tot minder of zelfs helemaal geen declaraties meer van beroepskosten.’
Media
De alertheid van de media speelt mee in het declaratiegedrag. Burgemeester Henk Jan Meijer (VVD, 63) kijkt bij het indienen van een declaratie ‘niet alleen naar de legitimiteit, maar ook eventuele publiciteit.’ Wethouder Jan Brink (D66, 43) gaat eveneens bedachtzaam te werk.
‘Ik neem beroepskosten voor mijn rekening waarvan ik inschat dat er publieke discussie over kan ontstaan. Die discussie en beeldvorming rond declareren wil ik niet op mijzelf laten afspiegelen.’ Zijn collega Nelleke Vedelaar (PvdA, 38) betaalt voor de zekerheid maar alle etentjes zelf.
Zelfs wanneer de declaratie professioneel goed te onderbouwen is, maakt Vedelaar niet altijd gebruik van de mogelijkheid om binnen de regels die er zijn, te declareren. Dat geldt ook voor andere wethouders van Zwolle.
Net als in Zwolle is ook in Ede behoedzaamheid troef. De burgemeester declareert helemaal niets. Bij twijfel declareren de Edese wethouders niet en vooral etentjes worden door hen genoemd als een onkostenpost die zij bewust niet declareren. Volgens wethouder Marije Eleveld (PvdA, 37) schieten de declaratieregels in duidelijkheid tekort. Zo zou het niet helder zijn wanneer een wethouder een etentje mag declareren.
Ook de andere wethouders van Ede zijn terughoudend met declareren. Bij twijfel doen ze het niet. De Edese burgemeester Cees van der Knaap declareert helemaal niets.
Sommige bestuurders dienen maar helemaal geen bonnetjes meer in. De Limburgse commissaris van de Koning Theo Bovens (CDA, 55) zei eerder dit jaar tegen Elsevier: ‘Er zijn hier gedeputeerden die niet declareren. Dat vind ik zelf eigenlijk ook weer niet kunnen, want dan doe je jezelf helemaal tekort.’
Ook het college van Dordrecht, de wethouders van Leiden en de Amsterdamse burgemeester Eberhard van der Laan (PvdA, 59) declareren niet. In Apeldoorn, Den Haag en Enschede wordt alleen bij hoge uitzondering gedeclareerd. Zo gek is dat niet, want de onkostenvergoeding voldoet normaal gesproken voor alle beroepsmatige uitgaven. Burgemeester van Leiden Henri Lenferink (PvdA, 58) wijst eveneens op zijn maandelijkse onkostenvergoeding. Wel declareert hij kosten rond activiteiten in Brussel.
Uniform
In Zaanstad worden alleen reiskosten gedeclareerd. In Amersfoort zeggen alle bestuurders vanaf hun aantreden terughoudend te zijn met declareren. Dat het volledige college van Haarlemmermeer sinds zijn aantreden op 22 april 2014 367,25 euro heeft gedeclareerd, tekent de bescheidenheid. In Flevoland worden sommige zaken niet gedeclareerd omdat declareren er ‘als risicofactor’ wordt gezien.
In het verleden waren de regels voor declareren uniform. Volgens hoogleraar Elzinga kan de terugkeer van wettelijke integriteitsregels veel onduidelijkheid en ergernis voorkomen. ‘Landelijke normen moeten voor iedere bestuurder duidelijk maken wat onrechtmatig is en wat niet.’
Nu geldt slechts een ‘modelgedragscode integriteit politieke ambtsdragers’, die lokaal en provinciaal naar believen kan worden aangescherpt of versoepeld. ‘Gemeenten en provincies kunnen in geval van affaires zeggen: “Dit is ons declaratieregime.” Daardoor ontstaat in de praktijk een grijs gebied.’
Zo ontving toenmalig waarnemend burgemeester van Noordwijk Jan Pieter Lokker (CDA, 66) 140 euro te veel aan reiskostenvergoeding door een fout in het declaratiesysteem. Het Noordwijkse raadslid Dennis Salman (Lijst Salman, 41) stapte naar De Telegraaf en zette de burgemeester neer als een regent die luxehotels bezocht en in dure restaurants at. Naar later bleek onterecht.
Eenvormigheid in de integriteitsregels is volgens Elzinga de enige manier om nieuwe debacles te voorkomen. ‘Iedereen is aan het zoeken naar fouten. Dat levert allerlei bestuurlijke angsten op. Voor je het weet, ben je als bestuurder aangeschoten wild.’
De wethouders van Enschede hebben een treinabonnement en mogen de autokilometers die ze buiten Enschede reizen, declareren. Daarbuiten zien de meesten geen reden om te declareren. Om onterechte declaraties te voorkomen, heeft Hatenboer een maatregel gevonden: ‘Ik kijk elke ochtend in de spiegel.’
Wettelijke regels
Bernt Schneiders is naast burgemeester van Haarlem ook voorzitter van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters. Hij spreekt geregeld met ambtgenoten over declareren en erkent dat de ‘couleur locale’ –de plaatselijke mores – een rol speelt bij problemen rond declareren in de gemeenten en provincies.
Toch denkt Schneiders dat wettelijke regels nog niet nodig zijn. ‘Voor zover het niet functioneert, moeten de regels daar waar het misgaat wat mij betreft lokaal worden aangescherpt. Als er over twee jaar dan nog excessen zijn, schaar ik me achter Elzinga en voer je die landelijke regels maar in.’
Volgens Elzinga is lokaal maatwerk onverstandig. ‘Als je gemeenten de ruimte geeft lokaal het eigen wiel uit te vinden, duren de problemen voort. Raadsleden zijn bij het opstellen van declaratieregels soms roomser dan de paus. Te strenge regels botsen dan met wetten als het Rechtspositiebesluit burgemeesters. Dat leidt tot politisering van integriteitsregels die kunnen worden misbruikt om iemand weg te krijgen.’
Rotzooi
Het gebrek aan wettelijke declaratieregels leidt ook tot flagrante schendingen van de wet. De voormalige burgemeester van het Gelderse Lingewaard Harry de Vries (CDA, 59) fraudeerde herhaaldelijk met te hoge en onterechte declaraties. In 2013 ontdekte Elzinga dat de integriteitsregels van Lingewaard strijdig waren met de wet.
Het incident staat niet op zichzelf. ‘Nederland is het sodom en gomorra van politiek-bestuurlijk Europa. Nergens in de ons omringende landen sneuvelen zoveel bestuurders door een integriteitskwestie. Het zijn er tientallen per jaar. In andere landen hebben ze gewoon heldere wettelijke regels. Vergeleken met Denemarken, Duitsland, België, Zwitserland is Nederland echt uitzonderlijk,’ zegt Elzinga.
Zijn we zoveel slechter dan onze buren? ‘Het betekent twee dingen: of de moraal is zodanig slecht geworden dat er daadwerkelijk veel problemen zijn, of we hebben van het hele integriteitsgebouw een rotzooi gemaakt. Typisch Nederlands om niet goed vooruit te denken over hoe het loslaten van de regels in de praktijk uitpakt.’
Mocht er te weinig draagvlak zijn voor terugkeer naar wettelijke regels, dan heeft hij een andere oplossing. ‘Dan verhoog je de maandelijkse onkostenvergoeding maar en schaf je het declareren helemaal af. Het grijze gebied moet zo veel mogelijk worden gedicht.’ Dan zijn bestuurders meteen verlost van de angst in opspraak te raken.
Carla Joosten schreef dit artikel samen met Martijn Maatkamp en Leonie de Waard
Elsevier nummer 20, 16 mei 2015