Waarom toch die representatieve democratie?

Twee onderwerpen keren vaak terug in het debat over de democratie in Nederland: het dogma dat het parlement een ‘afspiegeling van de samenleving’ moet zijn en dat er bindende referenda moeten komen. Het is tijd voor reflectie over de waarde van de representatieve democratie, schrijft rechtsfilosoof Alban Mik op EW Podium.

Het staatsrecht is niet erg modegevoelig, maar toch doen zich de laatste jaren twee trends voor. Allereerst de gedachte dat het parlement een afspiegeling van de samenleving zou moeten zijn en het dat nog te weinig is. Daarnaast klinkt om de zoveel tijd de roep om (correctieve) bindende referenda. Het laatste voorbeeld hiervan is het voorstel van de SP tot het opnemen van correctieve referenda in de Grondwet. Het zou een goed democratisch middel zijn om mensen meer te zeggen te geven en zo de kloof tussen bevolking en politiek weer wat te dichten. Daarmee bekritiseren deze trends de huidige vorm van onze parlementaire democratie en het functioneren ervan. Dat roept de vraag op of ons huidige stelsel wel het juiste is. Die vraag kun je echter alleen goed beantwoorden als je de ratio erachter kent. Dus: waarom hebben we die representatieve democratie eigenlijk?

De schaduwzijden van de democratie

Democratie is tegenwoordig een toverwoord, maar dat was lange tijd niet het geval. Tot diep in de achttiende eeuw werd democratie voornamelijk gezien als een theoretische mogelijkheid die in een ver verleden slechts ten dele was gerealiseerd in enkele Griekse stadstaatjes, maar die zeker niet geschikt was voor de toen geldende omstandigheden. Verder werd democratie niet alleen gezien als iets onmogelijks, maar ook als iets gevaarlijks.

De argumenten hiervoor kwamen grotendeels uit de klassieke Oudheid. Allereerst vreesde men de democratie, omdat deze de neiging had om te ontaarden in anarchie. Democratie is immers gebaseerd op de principes van vrijheid en gelijkheid. Als je deze principes tot het uiterste oprekt – waar de mens, volgens de klassieke auteurs, gezien zijn aard toe geneigd is – leiden ze tot anarchie. Want mensen zijn, als ze volledig vrij en gelijk willen zijn, niet meer bereid om gezag boven zich te dulden en gehoorzaamheid te tonen. Als iemand boven je staat, gaat dat in tegen de gelijkheid, en als iemand je vertelt wat je moet doen, gaat dat in tegen de vrijheid.

Daarnaast zou de democratie gemakkelijk kunnen verworden tot een tirannie van de meerderheid. Idealiter probeert de meerderheid altijd te beslissen in het algemeen belang en niet alleen in het eigen deelbelang. Maar de mens is ertoe geneigd vooral aan zijn eigen belang te denken. En aangezien de meerderheidsregel nu eenmaal de enige manier is om beslissingen te nemen in een democratie – men is het ergens immers maar zelden unaniem over eens – dreigt het gevaar dat de meerderheid haar wil doordrukt ten koste van de minderheid.

De representatieve democratie

Democratie werd dus van oudsher als een irreële en gevaarlijke staatsvorm gezien. Dit veranderde radicaal aan het einde van de achttiende eeuw, in zowel Europa als de Verenigde Staten. Het grote keerpunt was 1787. Toen kwam de Amerikaanse Grondwet, en daarmee de eerste representatieve democratie ter wereld, tot stand.

De ratio achter de diverse beginselen van deze Grondwet – en dus ook achter de representatieve democratie – is uitgebreid opgetekend in de Federalist Papers: 85 krantenartikelen waarin vooral Alexander Hamilton en James Madison de voorgestelde Federale Constitutie van de Verenigde Staten becommentarieerden en verdedigden.

Het interessante is nu dat zij wel degelijk dachten dat democratie mogelijk was, maar zich tegelijkertijd bewust waren van de bezwaren die van oudsher tegen de democratie werden ingebracht. Daarom vormden ze een staatsbestel dat wél democratisch was, maar de angel haalde uit de altijd aangevoerde bezwaren. Een van hun oplossingen was het representatieve stelsel.

Allereerst was dat een praktische oplossing voor een groot land. In een oude Griekse stadstaat was het wellicht mogelijk om een directe democratie te hebben. Voor een grote staat geldt dat niet. Daarom is een representatieve democratie nodig ter vervanging van het ouderwetse marktplein waar alle burgers samen konden komen.

Daarnaast waren de ontwerpers van de Amerikaanse Grondwet voorstanders van een sterke staat, omdat die nodig is om anarchie te voorkomen. Maar hoe te voorkomen dat die sterke staat de bevolking zou gaan tiranniseren?  ‘Afhankelijkheid van het volk is zonder twijfel de voornaamste controle op de overheid,’ aldus Madison. Door algemene, periodieke, geheime verkiezingen kan de bevolking voorkomen dat parlementsleden hun macht zullen misbruiken. Want doen ze dat wel, dan zullen ze de aankomende verkiezingen niet herkozen worden.

Superieur aan de directe democratie

Bovendien meenden de auteurs van de Federalist Papers dat de representatieve democratie ook nog eens superieur was aan de directe democratie. De representatieve democratie maakt het namelijk mogelijk om de besten onder de bevolking te kiezen om het te besturen. Zo wordt er een vleugje aristocratie aan de democratie toegevoegd. Niet aristocratie in de betekenis van ‘van adel’, maar in de klassieke betekenis: aristoi kratein, de besten regeren. De hoop is dat de volksvertegenwoordigers tot de geestelijke elite van de samenleving behoren en daardoor betere beslissingen kunnen nemen dan het volk zelf.

Deze bestuurders zouden beter in staat zijn het algemene belang in het oog te houden. De representatieve democratie zou zo een mogelijke tirannie van de meerderheid temperen, omdat de bestuurders beter afstand kunnen nemen van het eigenbelang van de meerderheid dan die meerderheid zelf. Het eigenbelang van de vertegenwoordigers is weliswaar gekoppeld aan het eigenbelang van de kiezer via verkiezingen, maar essentieel is dat het uiteindelijk toch belangen van anderen zijn. Hierdoor zijn vertegenwoordigers in staat een zekere afstand van hun kiezers te behouden. Als er een directe democratie is, staat niets de wil van de meerderheid in de weg. En zo zou het kunnen gebeuren dat die meerderheid, in de waan van de dag, of misleid door populistische oproerkraaiers, beslissingen neemt die ze later betreurt. Maar bij een stelsel van representatie dempt men die meerderheidswil en kan men dit enigszins tegengaan.

De achttiende-eeuwse econoom Adam Smith had tot slot nog een ander argument ter verdediging van de representatieve democratie: arbeidsverdeling, wat specialisatie mogelijk maakt, en dus beter werk oplevert. Het is in ieders belang dat iedereen doet wat hij goed kan en aan anderen overlaat wat zij het beste kunnen. De representatieve democratie is te zien als een staatsrechtelijke uitwerking van dit principe.

De meeste mensen hebben simpelweg niet de tijd, gelegenheid en opleiding om zich diepgaand met ingewikkelde staatsaangelegenheden bezig te houden. Daarnaast willen de meesten dit ook helemaal niet. Ze zijn liever bezig met hun privéleven dan met de publieke zaak. De representatieve democratie is hiervoor een oplossing, omdat er veel lichtere eisen aan het burgerschap worden gesteld. Je moet vooral goede volksvertegenwoordigers kiezen, die zich volledig op de publieke zaak toeleggen. Dat vereist een zekere kennis op hoofdlijnen en een oordeelsvermogen wat betreft wie een goede volksvertegenwoordiger is, maar niet meer.

De beste bestuurders

Lange tijd is het ook in Nederland het ideaal geweest dat de burgers slechts de beste bestuurders zouden kiezen. Dat is ook altijd de ratio achter ons representatieve stelsel geweest.

Maar wat moeten we nu precies onder de besten verstaan? Tussen de regels door moet dat al wel enigszins duidelijk zijn geworden, maar toch moet daar nog wel wat dieper op in worden gegaan.

Traditioneel betekende het: kennis van zaken, een gerichtheid op het algemeen belang en financiële onafhankelijkheid. Dat van die financiële zekerheid geldt nu niet meer, en kennis van zaken spreekt voor zich. Maar de gerichtheid op het algemeen belang is nog wel even het uitlichten waard.

Een volksvertegenwoordiger moet, volgens deze denkwijze, niet zozeer zijn eigen achterban pleasen, maar, eenmaal gekozen, zich richten op de belangen van de gehele bevolking. Het mooist is dit verwoord door de Engelse staatsman Edmund Burke. ‘Het parlement is een beraadslagende vergadering van één land, met maar één belang, dat van het geheel; waar niet de lokale vooroordelen leidend zijn, maar het algemeen belang, voortkomend uit de rede.’ Ook in Nederland was dit altijd het adagium: een parlementariër moet denken aan het belang van het gehele volk en niet slechts aan dat van zijn achterban. Het is een volksvertegenwoordiger. Daarom stelt artikel 50 van de Grondwet ook: ‘De Staten-Generaal vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk.’

Correctieve referenda

Nu terug naar de twee eerder beschreven trends. Allereerst het correctief bindend referendum. Zo’n referendum zou, naast verkiezingen, een extra manier kunnen zijn om wangedrag van de staat tegen te gaan. Daarnaast is het een vorm van directe democratie die past bij een grote staat, waarin men niet meer allemaal in een grote vergadering kan samenkomen.

Maar er zijn ook legitieme tegenwerpingen. Allereerst het argument van Smith. Heeft het volk wel tijd, gelegenheid en voldoende kennis om over lastige politieke dossiers te beslissen? En zelfs al heeft het dat, moeten die ingewikkelde politieke kwesties dan uiteindelijk echt worden teruggebracht tot een simpele ‘ja/nee-vraag’?

Is het bovendien niet zo dat de samenleving met een correctief bindend referendum het gevaar loopt om sneller ten prooi te vallen aan een door de waan van de dag bepaalde, of door populisten geïnstigeerde, volksgril? Is de Brexit geen voorbeeld van een bevolking die, vaak op basis van verkeerde en misleidende informatie van Brexiteers, tot een beslissing kwam waar ze later spijt van kreeg? Misschien moeten we wel helemaal niet meer inspraak van burgers willen.

Afspiegeling van de samenleving

Dan het parlement als afspiegeling van de samenleving. Dat zou goed zijn, omdat de bevolking zich dan beter herkent in het parlement, wat de kloof tussen burgers en politiek dicht. Het levert bovendien rolmodellen op voor minderheden. Zij zien dat zij ook tot de top kunnen geraken. Verder zou het politieke besluitvorming diverser en beter maken, omdat onderwerpen die anders over het hoofd worden gezien beter tot hun recht komen. Zo zouden vrouwen met een migratie-achtergrond bijvoorbeeld meer onderwerpen aandragen die gaan over vrouwen met een migratie-achtergrond.

Volgens het ideaal van de parlementaire democratie moeten we de besten kiezen, wat betekent dat vertegenwoordigers kundig moeten zijn en zich moeten richten op het algemeen belang. Laten we vooropstellen dat dit ideaal in het verleden zelden tot nooit volledig verwezenlijkt is. De mens – de klassieke auteurs zeiden het al – is geneigd te denken aan het eigen (deel)belang. Maar draagt het nastreven van een afspiegeling van de samenleving in het parlement bij aan het bereiken van dit ideaal?

Enerzijds wel. Door het nastreven van meer diversiteit, is er meer aandacht voor de achterstandspositie van minderheden. En als minderheden meer kansen krijgen, en dus ook vaker in het parlement komen, komt potentieel bestuurlijk talent bovendrijven, dat tot dusver onbenut bleef. Dat is een goede ontwikkeling voor de representatieve democratie.

Anderzijds kunnen beide idealen ook juist met elkaar in botsing komen. Als diversiteit en inclusiviteit dienen als middel om gelijke kansen te creëren, zijn ze dienstbaar aan het ideaal van het kiezen van de beste bestuurders. Als een afspiegeling van de samenleving een doel op zich wordt, is dat echter niet per se het geval. Een parlement kan immers een perfecte afspiegeling van de samenleving zijn, maar als bij de samenstelling vooral wordt gelet op diversiteit en te weinig op kwaliteit, kan het een minder kundige Kamer zijn dan potentieel mogelijk.

Identiteit en perspectief vallen geenszins samen

Dan het algemeen belang. Wordt dat beter behartigd door volksvertegenwoordigers als het parlement een afspiegeling van de samenleving is? Ook hier lijkt wat voor te zeggen. Een diversiteit aan achtergronden kan een diversiteit aan perspectieven bieden. En hierdoor kunnen maatschappelijke problemen boven komen drijven, die anders verborgen zouden blijven.

Maar er is ook wat tegen in te brengen. Want hoewel identiteit en perspectief met elkaar verbonden zijn, vallen ze geenszins volledig samen. Pieter Omtzigt en Renske Leijten hebben het toeslagenschandaal naar boven gehaald, terwijl ze beiden geen bijstandsmoeders zijn. Het argument dat een politicus goed oog heeft voor verborgen misstanden als ze passen bij de problemen van de eigen achtergrond, gaat dus maar ten dele op.

Daarnaast is het – gezien vanuit het ideaal van de representatieve democratie – ook niet de bedoeling dat de eigen achtergrond te veel het uitgangspunt van politici is. Een parlementariër is namelijk een vertegenwoordiger van het hele volk. En wordt dus juist geacht een zekere afstand te nemen van de eigen achtergrond of achterban. Zo bezien is het dus goed als iemand vanuit zijn eigen achtergrond bepaalde perspectieven aandraagt die anders verloren dreigen te gaan. Maar het is toch vooral de bedoeling dat de parlementariër zich over die eigen achtergrond heen zet. Je zult namelijk meer problemen moeten achterhalen en oplossen van mensen die volstrekt niets te maken hebben met de eigen achtergrond. Als Kamerlid vertegenwoordig je idealiter immers geen man, vrouw, trans, zwart of wit iemand, en overigens ook geen boeren, ongevaccineerden of bejaarden, maar vertegenwoordig je hen allemaal.

Dit ideaal is, met de opkomst van politieke partijen, in de praktijk al vele jaren behoorlijk ondergraven. Politici die stellen vooral een specifieke groep in de maatschappij te vertegenwoordigen, ondergraven haar nog meer. Bezien vanuit de representatieve democratie en waarvoor zij hoort te staan, is dat een zorgelijke ontwikkeling.