Na een wordingsgeschiedenis van zeventig jaar is de toekomst van de Europese Unie nog bijster onzeker. Wordt het een federatie met een centrale macht, of blijft het een confederatie van machtige lidstaten? Uit de geschiedenis van het Romeinse Rijk vallen lessen te trekken, schrijft historicus Martijn Hollinger in een artikel voor EW Podium.
De Romeinse Republiek (ca. 509-27 v. Chr.) is eeuwenlang in staat geweest om de directe invloed van burgers te combineren met een efficiënt bestuur. Het volk had een vetomacht en in noodgevallen kon de Senaat uit haar midden een dictator kiezen die de regering volledig kon overnemen. Maar het systeem bleek uiteindelijk niet bestand tegen de menselijke ambities en kwam ten einde toen de ene na de andere generaal een burgeroorlog begon om de dictatoriale macht op te eisen. Pas toen de Senaat een monarchie – het Keizerrijk – instelde, brak een lange periode van rust aan, maar zonder democratie.
Crises leiden tot meer centralisatie, democratisch gemis en populisme
Martijn Hollinger (35) studeerde onder meer geschiedenis en theologie. Onlangs publiceerde hij een boek over de geschiedenis van Europese staatsinrichting met een idee voor een nieuwe staatsvorm voor de EU.
Dit is een artikel van EW Podium. Daarop publiceert de redactie van EW elke week meerdere artikelen van jonge schrijvers, die vanuit hun eigen onderzoek, expertise of werkervaring willen bijdragen aan het publieke debat.
Er zijn veel parallellen te trekken met de Europese Unie (EU). In beide gevallen leidden crisissituaties tot meer centralisatie, democratisch gemis en populisme. Om naar Romeins voorbeeld de EU op de toekomst voor te bereiden zou ook haar staatsinrichting kunnen worden bekroond. Letterlijk. Een kroon zou een symbolisch staatshoofd kunnen zijn die een volksveto en noodmachten kan kanaliseren. Zodoende blijft de federale overheid te allen tijde onder controle en houden burgers en de nationale regeringen uiteindelijk het laatste woord.
Dat zo’n oplossing nodig is, blijkt uit het feit dat de onenigheid over de toekomst van de Europese Unie de laatste jaren flink is toegenomen. Vooral de federale instanties willen doorpakken, terwijl de nationale regeringen op de rem trappen. Het doet ook denken aan de geschiedenis van de Verenigde Staten, waar de oorspronkelijke confederatie van 1776 al na een paar jaar werd vervangen door een grondwet die een presidentiële, federale republiek inluidde.
In Europa is deze discussie nog maar net begonnen. Vorig jaar nog had de zeventigste verjaardag van de Schumanverklaring moeten dienen als het startschot voor een conferentie over de toekomst van Europa. Wat begon als de wens van de Franse president Emmanuel Macron om burgers centraal te stellen door naar hun ideeën te luisteren, werd door het Europees Parlement versterkt met de toezegging dat verdragswijzigingen in principe mogelijk zijn. Een ‘eminente’ Europese persoonlijkheid zou deze conferentie dan moeten leiden. Maar nadat de plannen door de coronacrisis werden uitgesteld, zetten de regeringsleiders al snel een streep door de mogelijkheid van verdragswijzigingen. Ook werden zij het niet eens over wie deze persoonlijkheid moest zijn.
EU nog altijd meer samenwerking regeringen dan federatie in wording
Lees ook dit essay van Clingendael-onderzoeker Adriaan Schout: Welke toekomst wil de Europese Unie?
Het geeft aan dat de Europese Unie nog altijd eerder een samenwerking is tussen regeringen dan een federatie in wording. Waarschijnlijk is dat maar goed ook, maar de Schumanverklaring van 1950 voorzag wel in het laatste.
Toch worden alle pogingen om de Europese Unie een eigen leven te laten leiden nog steeds in de kiem gesmoord. Dat bleek ook toen het Europees Parlement de aanstelling van de Commissievoorzitter naar zich toe probeerde te trekken door de leider van de grootste partij na de verkiezingen daartoe automatisch te willen benoemen. Hoewel het met de aanstelling van Jean-Claude Juncker in 2014 zijn zin kreeg, veegden de regeringsleiders het systeem de laatste keer weer van tafel door een externe en relatief onbekende kandidaat te benoemen.
De botsing tussen federaal en confederaal denken bestaat al sinds het begin van de Europese eenwording en zal waarschijnlijk nooit meer verdwijnen. Maar op een dag zal toch een keuze moeten worden gemaakt. De burgers lopen er nog niet echt warm voor. Toen de voorgestelde Europese Grondwet in 2005 door de Franse en Nederlandse kiezers resoluut werd afgewezen en er twee jaar later toch werd doorgedrukt met het Verdrag van Lissabon, gingen bar weinig mensen de straat op.
Dat was wel anders in de Romeinse Republiek. Hoewel er aanvankelijk nauwelijks sprake was van democratie bood de toewijding van de burgers toch een tegenwicht. Wanneer zij het ergens niet mee eens waren, verlieten ze massaal de stad en gingen ze daar zitten wachten totdat ze inspraak kregen of tot ze hun leiders tot aftreden hadden gedwongen. Daardoor kregen ze al snel een vetomacht.
Als de Augustus of Washington van de EU opstaat, kan het snel gaan
Lees ook het commentaar van Jelte Wiersma over Rutte en zijn diplomaten in de EU: veel lawaai, veel nederlagen
Omdat de Europese Unie ontegenzeggelijk een politieke organisatie is, en regeringen de neiging hebben om steeds machtiger te worden, dringt de vraag zich op wanneer Europese burgers zich wél gaan interesseren voor de toekomst van de EU. Daarmee zou eindelijk een publiek draagvlak kunnen ontstaan met een gevoel van ‘nationale’ Europese eenheid. Dat lijkt ondenkbaar, maar het kan snel gaan. Een crisis in combinatie met een publieke figuur die een heldenrol weet te spelen, kan een katalysator zijn waardoor burgers zich met een staatsvorm gaan identificeren. In Rome was de eerste keizer Augustus immens populair, en ook in Amerika werd George Washington, opperbevelhebber tijdens de Onafhankelijkheidsoorlog, een geliefde eerste president.
Uitgaande van deze voorbeelden lijkt de Europese Unie inderdaad niet voorbereid op de toekomst. Als een Commissievoorzitter de ene na de andere crisis weet te bezweren en aldus groeit in populariteit, dan kan de macht van de federale overheid snel toenemen. Wanneer de EU ooit een grondwet krijgt waarin een meerderheid van de burgers zich kan vinden, dan heeft de minderheid het nakijken, maar ook dat is democratie. In Amerika werden de staten door deze ontwikkelingen steeds meer overschaduwd door de toenemende macht van de federale overheid en de president.
In Europa is dit te voorkomen door de Europese Unie te overkoepelen met een instituut waarmee burgers met een referendum federaal beleid kunnen vetoën en waarmee de regeringsleiders in crisissituaties de controle over het beleid tijdelijk kunnen overnemen. Als noodrem zou dit instituut (het staatshoofd) het verschil tussen het federale en het confederale principe kunnen overbruggen en in principe in alle mogelijke situaties kunnen voorzien.
Wil jij een reactie geven op dit artikel? Discussieer mee! Stuur een reactie van minimaal 200 woorden naar [email protected]. Inhoudelijke reacties die voldoen aan de algemene fatsoensnormen worden geplaatst onder dit bericht. Zie voorwaarden.