De onderhandelingen over de EU-meerjarenbegroting 2028-2034 zijn gestart. Dit is de tijd om het publieksdebat op te zoeken: Nederland moet duidelijk maken wat het wel en vooral niet wil. Een verkeerde inschatting ligt voor zeven jaar vast en kan voor grote onvrede zorgen, schrijft Adriaan Schout.
De Europese Commissie stelt een hoger EU-budget voor, omdat verworven rechten moeilijk zijn terug te draaien. Dat is slecht nieuws voor nettobetalers. Premier Rob Jetten noemde de voorgestelde extra jaarlijkse afdracht van 5 miljard euro ‘volledig onacceptabel’.
De hoogte van de EU-begroting is niet het grote probleem, mits het rechtmatig en effectief wordt besteed. Wat in de discussies onderbelicht blijft is dat deze plannen neerkomen op een uitbreiding van EU-bevoegdheden.
Angst voor nationale referenda
Uitbreiding van taken vereist een herziening van de EU-Verdragen en van het bijbehorende publieksdebat. Anders neigt het naar sluipende integratie. Zo’n verdragswijziging durft niemand aan uit angst voor nationale referenda.
De vraag naar extra geld is enorm, met knelpunten op gebieden als energiezekerheid, defensie, duurzaamheid, huisvesting en pensioenen.
Lidstaten als Frankrijk en Italië, maar inmiddels ook Duitsland, hebben al te hoge schulden. Daarom zoekt de Commissie manieren om lidstaten te steunen.
Taken als huizenbouw, defensie en pensioenen zijn formeel (grotendeels) nationale bevoegdheden. Toch lijkt commissievoorzitter Ursula von der Leyen van elke zorg van Europese burgers een EU-taak te willen maken.
Sluipende Europese integratie
EU-schulden leiden tot sluipende integratie. Volgens de Verdragen moet de EU-begroting sluitend zijn (en dus geen schulden hebben). Omdat lidstaten niet meer kunnen of willen afdragen, wil de Commissie gemeenschappelijke leningen voor defensie van 150 miljard euro, plus 150 miljard extra zodat lidstaten kunnen bijlenen voor landbouw of regiobeleid.
Daarnaast is het plan voor een nieuw crisisfonds van 400 miljard euro gevuld met leningen. Hiermee worden schulden een permanent onderdeel van het EU-budget.
Een tweede vorm van sluipende integratie is de overdrachtsunie. EU-middelen zijn bedoeld voor Europese taken, niet voor de financiering van nationaal beleid. Toch geven de voorstellen lidstaten meer vrijheid om het geld te besteden – van defensie tot concurrentiekracht. Dat komt dicht in de buurt van begrotingssteun.
De trend richting overdrachten is ook aanwezig bij lidstaten in financiële nood. De no-bail-out is ingevoerd om lidstaten te dwingen tot financiële stabiliteit en scherpe keuzes. Wederzijdse steun voor lidstaten is beperkt tot ernstige, onvoorziene, situaties.
Door weerstand vanuit de lidstaten zijn noodleningen beperkt gebleven tot bijvoorbeeld de steun aan Griekenland tijdens de eurocrisis, en het eenmalige corona-noodfonds van 750 miljard euro.
De term ‘Eurobonds’ wordt vermeden
Om sneller in crisissituaties te kunnen handelen wil de Commissie 395 miljard euro klaar hebben staan. Dit roept vragen op. Moeten lidstaten niet zelf zorgen voor noodvoorzieningen en ruimte in de nationale begroting?
Wanneer is sprake van een grote crisis? Als lidstaten hun waterhuishouding verwaarlozen, mag dan beroep gedaan worden op EU-financiering na overstromingen?
Italië wekt nu al irritatie op door steeds het argument van noodsituaties te gebruiken om extra schulden te rechtvaardigen. Daarnaast vallen ook de ervaringen met het corona-noodfonds tegen. Veel geld zinvol uitgeven is moeilijk (helemaal in noodsituaties), en zeker met 27 sterk verschillende landen.
Creativiteit om leningen acceptabel te maken zien we ook in naamgeving. De term ‘eurobonds’ wordt vermeden, omdat lidstaten zelf garant staan voor wat ze van de EU lenen. Maar als Italië echt in de problemen komt, moeten sterkere lidstaten uiteindelijk toch bijspringen.
Eurobonds of niet, het gaat om Europese leningen. Nederland betaalt mee aan de rentesubsidies voor minder kredietwaardige landen, en wie uiteindelijk garant staat valt nog te bezien.
EU-leningen geen garantie voor geopolitieke slagkracht
Afgelopen twee jaar is de discussie over schulden druppelsgewijs in gang gezet. De Commissie heeft het beroemde Draghi-rapport laten schrijven dat aanspoorde om 800 miljard euro te investeren in de Europese economie.
Ook Klaas Knot heeft rond zijn afscheid als president van De Nederlandsche Bank gewaarschuwd niet te gaan hyperventileren als gemeenschappelijke leningen voor ‘Europese publieke goederen’ nodig zijn. Zijn opvolger Olaf Sleijpen benadrukt dat nationale schulden moeten worden afgebouwd wanneer extra EU-schulden worden aangegaan.
Dit zijn rationele, op regels gebaseerde, argumenten die het traditionele Nederlandse EU-beleid typeren. Deze rationaliteit schuurt met de Europese politieke werkelijkheid van beloftes, falend toezicht, onduidelijke situaties, en tegenvallende resultaten.
‘Europese publieke goederen’ klinkt verstandig, maar blijkt in de praktijk problematisch. Spanje zal bijvoorbeeld graag EU-financiering voor defensie gebruiken, maar stelt zich in discussies binnen de EU of NAVO eigenzinnig op over geopolitieke brandhaarden.
Door diepe onderlinge verschillen bieden EU-leningen geen garantie voor geopolitieke slagkracht. Energiezekerheid, solidariteit en infrastructuur zijn voorbeelden van Europese publieke waarden waarvan de invulling moeizaam blijft.
Stappen richting EU-belastingen
Een hogere EU-begroting vraagt ook om meer inkomsten. Door te spreken over Europese ‘heffingen’ op bijvoorbeeld emissies en vervuilende importen wordt het idee van ‘belastingen’ vermeden.
Stappen richting vormen van EU-belastingen hebben grote gevolgen voor het Europees Parlement en de Commissie. Het Parlement wordt pas een volwassen parlement als het belastingen kan innen en dus minder afhankelijk is van de vrijgevigheid van lidstaten.
Ook tasten EU-heffingen de Europese no-bail-out clausule verder uit. Met meer eigen EU-inkomsten zijn het niet de lidstaten die Griekenland of Italië bij een faillissement redden, maar komt de hulp uit de EU-begroting.
Dan gaat het dus niet om een onderlinge bail-out of overdrachten. Ook verliezen lidstaten hun vetorecht op crisisuitgaven als er een permanent crisisfonds komt. De leningen zijn dan namelijk al in de EU-begroting opgenomen.
Europese integratie is moeilijk te keren
Kortom, de onderhandelingen gaan over meer dan een hogere begroting. Het regeerakkoord bepleit een Europese koppositie voor Nederland en wil constructief kijken naar gezamenlijke leningen. Inmiddels heeft het kabinet tegen de voorgestelde ophoging van de EU-begroting gesproken en wil het ‘moderniseren’.
Het klinkt allemaal rationeel, maar de uitwerking laat veel losse eindjes in de opstelling. Het uiteindelijke compromis zal gepresenteerd worden in termen van ‘solidariteit’, ‘moderner’, en lidstaten moeten aan ‘voorwaarden’ voldoen. Termen die de praktische en politieke complicaties zoals uitvoeringsproblemen en sluipende integratie verhullen.
Eens gezet zijn integratiestappen moeilijk te keren. Problemen zullen pas blijken bij een volgende (economische) crisis, en wanneer Nederland wordt overstemd bij de uitgifte van EU-leningen. Verdiepte integratie inclusief vormen van eurobonds – zonder publieksdebat – schaadt het draagvlak voor de Europese Unie.